以法治推动矿山生态修复与利用——《江西省矿山生态修复与利用条例》解读

  7月26日，江西省在全国率先出台《江西省矿山生态修复与利用条例》（以下简称《条例》），以法治推动矿山生态修复与利用工作，规范矿山生态修复与利用管理，解决矿山生态环境问题，鼓励社会资本参与历史遗留矿山生态修复，提振市场信心、优化营商环境，将“生态包袱”转化为绿色财富。

  江西作为矿业大省，矿产资源丰富。由于过去长期“重开采、轻生态”，矿产资源开采引发了地质灾害、水土流失等系列危及周边群众生产生活的生态环境问题，遗留下巨大的“生态包袱”。党的十八大以来，江西在制度建设、开展专项行动、实施重大修复工程等方面，勠力推动在采矿山生态环境监管与废弃矿山生态修复工作，但仍然存在矿山企业生态环保意识不强、监管部门职责不清、历史遗留矿山治理任务重且资金不足、市场化机制不活等问题。据调查，江西现有持证矿山2542座（不含自然资源部发证的铀矿）、历史遗留废弃矿山13.48万亩待治理，生态修复压力大、任务重。全省矿山生态修复与利用工作正处于爬坡过坎、滚石上山的关键时期，迫切需要建立系统、独立、有针对性的法治体系保障，以构建适应新形势、新要求的矿山生态修复制度，并将一些有效的经验、做法上升为法规制度，使其进一步系统化、规范化，增强其权威性、实效性和法律约束力，提升全省矿山生态修复与利用管理法治化水平。

  2021年5月起，江西省人大环资委将矿山生态修复与利用作为重点调研内容，先后赴全省各地开展实地调研。“在调研过程中我们发现，除矿山企业自身存在的问题外，地方也缺乏将废弃矿山‘生态包袱’转化为绿色财富的有效思路与方法。这就需要我们从法治保障、政策支持等方面进一步推动矿山生态修复与后续资源利用、产业发展相结合。”江西省人大环资委主任委员吴治云说，“我们将调研成果转化为立法成果，针对矿山生态修复与利用开展‘小切口’立法，为全面建设‘美丽江西’提供坚实的法治保障。”

  据悉，此次立法工作自开展以来，在确保立法质量的前提下，江西坚持以问题为导向，倒排时序，加快立法步伐，仅用一年时间就完成立法全过程，是“小快灵”立法的生动实践。“在编制江西省人大常委会2022年立法计划时，我们及时将有关专门委员会提出的立法建议列入立法计划，在全国率先出台矿山生态修复与利用方面省级地方性法规。”江西省人大常委会法工委副主任杨润华介绍说，“我们在制定《条例》过程中，捋顺了矿山生态修复的责任主体，按照谁破坏、谁治理的原则，确定采矿权人、非法开采行为人为矿山生态修复责任人；将历史遗留矿山生态修复主体确认为县级以上人民政府，并按照权责对等的原则，明确了省、市、县三级人民政府的责任。”

  “一直以来，各地对采矿业科学开采、规范管理、保护生态等缺乏系统性、指标化的强制监管。”江西省司法厅副厅长凌云介绍，“为真正做到源头严防，促进采矿业绿色发展，助推矿业产业绿色升级，《条例》将全面推进绿色矿山建设上升为法规，要求新建矿山一律按照绿色矿山规定进行规划、设计、建设和运营管理。新建和存量矿山分别通过将绿色矿山建设要求纳入采矿权出让合同、补充签订采矿权出让协议的方式，落实绿色矿山建设相关要求。”

  《条例》还补充规定了非法开采行为人生态修复义务。过去，对未取得采矿许可证擅自采矿的或者超越批准的矿区范围采矿的，仅仅对非法开采矿产资源进行相关处罚，对其造成的生态环境破坏没有明确规定，导致遗留了不少生态包袱。《条例》首次要求非法开采行为人应采取生态修复措施修复矿山，对于非法开采行为人未履行或者未完全履行生态修复义务的，须承担相应法律责任。

  为鼓励社会资本参与历史遗留矿山生态修复，《条例》明确，允许社会投资者获得修复后的土地等相关自然资源资产使用权或者特许经营权发展适宜产业，并与生态修复项目承担单位同时签订矿山生态修复协议和自然资源资产配置协议，从修复后产生的补充耕地指标、腾退的建设用地指标、建设项目使用林地定额、新增湿地占补平衡指标等生态修复产品收益中获得投资回报。

  江西省自然资源厅副厅长涂迎九表示，矿山生态修复与利用，既是保护问题也是发展问题。“实际需要解决几个问题，《条例》就规定几条。很多创新性内容为今后工作提供了遵循，指明了方向。特别是《条例》明确了修复后综合利用的方向以及相关配套的用地政策、金融政策。通过将实践有效的产权激励、土石料综合利用、绿色金融扶持等政策经验上升为法规制度，助力推动矿山生态修复与文化、旅游、体育、康养等产业融合发展，将有效促进‘生态包袱’向绿色财富转化，将废弃矿山还原成‘绿水青山’，再造‘金山银山’。”